股份合作制的企业组成形式是中国特定时期的特定产物，到目前为止，股份合作制企业变更为有限责任公司尚无法律法规明确规范。但在实践中，为适应经济体制改革建立现代企业制度的要求，工商部门作为登记主管部门为了使股份制企业向现代企业形式过渡，存在股份合作制企业直接变更为有限责任公司的情况。笔者认为，股份合作制企业改制为现代企业形式是历史的必然，并对股份合作制企业实施行政许可探讨如下:

1.工商部门对行政许可的审查是形式审查，不是实质审查。《公司登记管理条例》第二条规定:“申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责”。股东变更，工商部门在登记管理上实行的是备案制度，只需审查申请单位是否提供了股东变更的有关材料即可。工商部门在作出行政许可前应对申请人提交的材料进行形式审核，只要材料表面合法有效且具有关联性即应予以受理。如果片面强调实质审查，既没有法律依据，也是不现实的。如，《公司法》规定的对虚假出资、虚报注册资本、提交虚假登记材料的处罚也就无法执行了，因为按照实质审查的论点，造成上述违法行为的出现肯定是登记机关把关不严，应该对登记机关审查不严行为追究行政责任，这显然是不符合我国的行政许可立法精神的。

2.引发行政许可的两种表现形式:主动行使行政权与因申请而行使行政权。但股份合作制企业只能因申请而启动许可程序。工商局作出的行政许可行为是依据企业的申请行为而启动的，并没有违反法律法规的规定。工商部门作为登记机关行使公司登记设立、变更等行政许可行为，分两种，一种是登记管理部门主动行使行政权实施的。如，规范无照经营行为，吊销营业执照等;另一种是因企业主动申请而实施的。在集体企业(股份合作制)变更为有限责任公司没有明确的法律法规的规范依据的情况下，工商局同样也没有驳回申请人变更要求的法律法规依据，即对此变更申请没有法律法规的禁止性规定。因此，在没有法律明文规定对申请人的变更申请不予核准的情况下，一旦工商局对此申请不予行政许可，就可能同样面临行政不作为的控诉。笔者认为，股份合作制企业作为一种特定时期的特殊企业形式，由于法律法规没有明确的规范文件，故作为登记机关，不能主动要求其改制为现代企业形式，但如果股份合作制企业主动申请变更为有限公司，登记机关在提交材料齐全的情况下则无权拒绝。这正体现了法无明文规定即许可的《行政许可法》立法精神。因此，工商局依据《公司法》、《公司登记管理条例》及上级有关企业改制的登记规范要求，对申请人的变更申请进行形式审查后予以变更并无不妥。

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